Соглашения о сотрудничестве между религиозными объединениями и исполнительными органами государственной власти России

Полтора десятилетия назад в России начался процесс глубоких политических и правовых изменений в области государственно-конфессиональных отношений, символическим образом связанный с тысячелетием Крещения Руси. Религиозные объединения были высвобождены из правовой резервации, созданной советским атеистическим режимом, выражавшейся в том, что религиозные объединения как таковые не являлись субъектами права и не могли от своего лица совершать никаких правовых действий. После возвращения в 1990 г. религиозным объединениям статуса юридического лица Русская Православная Церковь и иные религиозные объединения активно интегрируются в правовое поле Российской Федерации и занимают соответствующее место в российских общественных и правовых отношениях. Начиная с 1990 г., в России был принят ряд нормативных правовых актов, в духе толерантности и веротерпимости регламентирующих, в той или иной степени, деятельность религиозных организаций. Среди них следует отметить базовый Закон CCCР «О свободе совести и религиозных организациях» от 1 октября 1990 г.[i], Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий» от 25 октября 1990 г.[ii] и заменивший их Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.[iii], законодательные изменения в порядке налогообложения религиозных организаций, предоставляющие льготы религиозным объединениям при осуществлении ими культовой деятельности. Кроме того, были приняты несколько указов Президента России и Постановлений Правительства России в связи с необходимостью решения вопросов возвращения религиозным объединениям отобранного у них в советский период культового имущества, а также огромное количество иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты государственно-конфессиональных отношений.

Помимо издания нормативно-правовых актов в этой сфере с начала 90-х годов государство стало использовать договорную форму регулирования отношений, связанных с деятельностью традиционных для России религиозных конфессий. Между религиозными организациями и государством стали заключаться договоры или соглашения о сотрудничестве. Первые такие соглашения были заключены между Московской Патриархией Русской Православной Церкви и федеральными органами исполнительной власти. Затем подобные соглашения стали заключаться и с представителями других традиционных конфессий, например духовными управлениями мусульман, объединениями иудеев, но уже преимущественно на региональном уровне.

С начала 90-х годов на федеральном и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений. Примерами соглашений между центральными органами исполнительной власти и центральной церковной властью могут служить Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством культуры от 3 марта 1994 г.[iv], Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г.[v], соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством социальной защиты в интересах социального развития России от 14 июня 1996 г.[vi], договор о сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г.[vii], Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г.[viii], Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 28 января 2002 г.[ix] и др. На федеральном уровне данные соглашения подписываются, как правило, Предстоятелем Русской Православной Церкви и руководителем ведомства, которое участвует в соглашении. Так, например, соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством здравоохранения Российской Федерации 5 марта 2003 г. было подписано Святейшим Патриархом Московским и всея Руси Алексием II и министром здравоохранения России Ю.Л. Шевченко.

В качестве примера региональных соглашений между Церковью и государственными органами могут служить Договор о взаимодействии администрации Белгородской области Российской Федерации и Белгородской епархии Русской Православной Церкви в сфере образования от 15 сентября 2001 г.[x], Договор о сотрудничестве Московской епархии Русской Православной Церкви и Министерства образования Московской области от 22 октября 2002 г.[xi], Соглашение о сотрудничестве между Московской епархией Русской Православной Церкви и Комитетом по делам молодежи Московской области от 15 апреля 2002 г.[xii], Соглашение о совместной научно-педагогической и культурно-просветительской деятельности между Министерством общего и профессионального образования Свердловской области и Управлением Екатеринбургской епархии Русской Православной Церкви от 10 января 2001 г.[xiii], Соглашение о сотрудничестве между Московской епархией Русской Православной Церкви и Управлением исполнения наказаний Московской области от 28 ноября 2002 г.[xiv], Соглашение о сотрудничестве между Екатеринбургской епархией Русской Православной Церкви и Управлением Государственной противопожарной службы ГУВД Свердловской области от 3 апреля 1998 г.[xv], Соглашение о сотрудничестве между Екатеринбургской епархией Русской Православной Церкви и Среднеуральским УВД на транспорте МВД России от 11 февраля 2002 г.[xvi], Соглашение о сотрудничестве между Ставропольской епархией и Министерством образования Ставропольского края от 16 мая 2002 г.[xvii], Соглашение о сотрудничестве Администрации Кемеровской области и Кемеровской епархии от 20 февраля 1998 г.[xviii] и т.д. Как видно из приведенных примеров, соглашения подписываются между епархиями или епархиальными управлениями в лице правящего архиерея, с одной стороны, и исполнительными органами власти регионов – с другой. При этом, исполнительная власть может быть представлена как в целом администрацией субъекта России, так и отдельным ведомством исполнительной власти субъекта. Кроме того, вошло в практику подписание соглашений о сотрудничестве между епархиями Русской Православной Церкви и Полномочными представителями Президента России в федеральных округах. Примером этому может послужить Соглашение о сотрудничестве между Полномочным представителем президента в Уральском федеральном округе и уральскими епархиями Русской Православной Церкви от 15 декабря 2000 г.[xix] Известны также факты заключения межконфессиональных соглашений, в которых одной стороной выступают представители нескольких самых многочисленных конфессий региона, а с другой – региональная исполнительная власть, например, Соглашение между администрацией Пермской области и Межконфессиональным консультативным комитетом Пермской области о взаимодействии в заботе о физическом и духовном здоровье населения Прикамья от 23 июня 2000 г[xx]. Здесь стороной, представляющей религиозные организации, является Межконфессиональный консультативный комитет (МКК) Пермской области в лице управляющего Пермской епархией архиепископа Пермского и Соликамского Афанасия, председателя Регионального духовного управления мусульман Пермской области муфтия Мухаммедгали Хузина, благочинного Уральской старообрядческой епархии В.П. Шабашова, пропста евангелическо-лютеранских общин Пермской области Д.Д. Рериха, настоятеля римско-католического храма г. Перми А. Гжибовского и председателя совета иудейского религиозного общества г.Перми Е.А. Бурштейна, действующих на основании Устава МКК Пермской области.

Примеры местных соглашений также существуют. Это – Договор о сотрудничестве Подольского благочиния Московской епархии Русской Православной Церкви и Комитета по образованию и молодежной политике администрации г. Подольска Московской области от 13 июня 2002 г.[xxi]

Наличие большого количества подобных соглашений, неизвестных прежней правовой действительности нашей страны и объективно важное место, которое они заняли в регулировании государственно-конфессиональных отношений, вызвали научный и практический интерес и заставили задуматься о следующих вопросах. Какова правовая природа подобных соглашений? Являются ли государственно-конфессиональные соглашения о сотрудничестве разновидностью административного договора? Каково место договорной формы государственного управления при взаимодействии государства с религиозными объединениями? Для ответов на эти вопросы мы предлагаем построить наше рассуждение по следующей схеме. Обратимся сначала к основному содержанию рассматриваемых соглашений, затем сопоставим это содержание с основными признаками административного договора с целью выявления правовой природы соглашений. Наконец, обратимся к вопросу о месте административного договора в современном управлении и важности использования договорной формы управления при взаимодействии государства с религиозными объединениями.

Итак, цель рассматриваемых соглашений заключается в духовно-нравственном возрождении России. Они призваны юридически оформить сотрудничество между конфессией и государством. Соглашения заключаются на основе действующего законодательства. В частности, в Соглашении о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством юстиции говорится, что указанное Соглашение основывается на Конституции России, действующем законодательстве Российской Федерации, в том числе Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях", Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации, других нормативных актах.

Статьи соглашений конкретизируют положения законодательства и восполняют законодательные пробелы, создавая недостающую правовую базу для совместной деятельности традиционных конфессий и государства в областях, представляющих взаимный интерес. Так, по Соглашению Московской Патриархии и ФАПСИ, сферами взаимного интереса, или, другими словами, общими задачами, являются: патриотическое воспитание военнослужащих, нравственное воспитание и духовное просвещение военнослужащих, социальная защита военнослужащих и членов их семей, в том числе всемерное оказание содействия в психологической адаптации сотрудников, получивших ранения и травмы, а также уволившихся с военной службы, содействие в организации пастырских посещений священнослужителями православных верующих, находящихся на излечении в госпиталях и лазаретах, проведение совместных благотворительных акций и осуществление ритуальных услуг с целью оказания помощи нуждающимся семьям погибших сотрудников, попечение об оставшихся без родителей несовершеннолетних детях военнослужащих, погибших при исполнении воинского долга.

В общие задачи Церкви и государства входят также обеспечение реализации религиозных потребностей военнослужащих и восстановление культовых сооружений. Согласно Договору «О сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви» такими общими задачами являются осуществление сотрудничества по воспитанию детей и молодежи в духе высоких моральных ценностей, обмену информацией, взаимодействию в учебно-методических вопросах, анализу и обобщению опыта совместной работы в области духовно-нравственного воспитания, подготовке изменений и поправок в нормы действующего законодательства. Целями, закрепленными в Cоглашении о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством юстиции, являются духовная поддержка и религиозно-нравственное просвещение осужденных, в связи с чем в Соглашении конкретизируются области взаимодействия сотрудников уголовно-исполнительной системы с духовенством Русской Православной Церкви.

Задачи подобных региональных и местных соглашений во многом сходны с задачами соглашений, заключенных на федеральном уровне. Так, согласно Договору о взаимодействии администрации Белгородской области и Белгородской и Старооскольской епархии Русской Православной Церкви Московского Патриархата в сфере образования, стороны обеспечивают права каждого на получение религиозного образования, на углубленное изучение русского языка, русской истории и культуры, Православия, а также практической поддержки епархии в ее социальной, благотворительной и культурно-просветительской деятельности в подобных сферах. Предметом договора о сотрудничестве Московской епархии Русской Православной Церкви и Министерства образования Московской области является осуществление сотрудничества по воспитанию подрастающего поколения в духе высоких моральных ценностей, взаимодействию в вопросах учебно-методического обеспечения, анализа и обобщения опыта работы в области духовного и нравственного воспитания. Курский договор между администрацией Курской области и Курской епархией о совместной культурно-просветительской и педагогической деятельности заключен в целях возрождения традиционной российской культуры, духовности и нравственности, исторической преемственности существования русского народа, утверждения подлинного патриотизма и гражданственности, восстановления роли Православия в жизни и в просвещении России и Курской области, укоренения основ отечественного воспитания и педагогики. Заключение данного договора согласно мнению сторон было продиктовано «осознанием необходимости духовно-нравственного возрождения русского народа, пониманием того, что в самые тяжелые исторические времена русский народ неизменно обращался к Православию, черпая в нем силы для духовно-нравственного, а также политического и социально-экономического подъема».

Соглашение о сотрудничестве между Московской епархией Русской Православной Церкви и Управлением исполнения наказаний Московской области заключено в целях развития и углубления сотрудничества в сфере образования и духовно-нравственного просвещения сотрудников и осужденных, отбывающих наказания в местах лишения свободы; укрепления правопорядка и законности; а также исправления лиц, преступивших Закон Божий и человеческий. Соглашение между администрацией Пермской области и Межконфессиональным комитетом региона определяет основные полномочия и взаимные обязательства сторон по осуществлению на территории Пермской области совместной деятельности органов государственной власти и традиционных конфессий по возрождению духовности населения, восстановлению культурно-исторической преемственности и нравственному оздоровлению общества.

Таким образом, можно сделать вывод, что независимо от направления сотрудничества – сфера образования, уголовно-исполнительная система, культурная жизнь – всегда основной задачей подобных соглашений является духовно-нравственное возрождение народа, при этом имеется в виду как его религиозное просвещение и укоренение в жизни по вере, так и воспитание в нем гражданско-патриотических качеств. Стороны соглашений принимают на себя определенные обязательства по реализации таких задач. Как правило, Церковь берет на себя непосредственные труды по духовной поддержке народа, а исполнительные органы оказывают Церкви на этом поприще имущественную и финансовую поддержку: финансируют духовно-образовательные программы, предоставляют необходимые помещения и т.д. В зависимости от сферы сотрудничества, вид такого сотрудничества церковных структур с государством в деле духовной поддержки населения может преломляться определенным образом. И обязанности государственных органов не всегда будут выражаться в финансовой поддержке церковных мероприятий. Так, в Соглашении о сотрудничестве между Управлением исполнения наказаний МО и Московской епархией уполномоченный государственный орган оказывает Церкви, прежде всего организационное содействие, которое выражается в том, что оно:

1. Назначает лиц, входящих в совместную постоянно действующую комиссию, ответственных за реализацию конкретных пунктов данного Соглашения.

2. На добровольной основе и с учетом специфики режима учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, способствует реализации прав православных верующих на свободу совести из числа осужденных, отбывающих наказания по приговору суда и находящихся в следственных изоляторах.

3. Обеспечивает доступ священнослужителей епархии на территорию исправительных учреждений и меры по их безопасности, а также создает благоприятные условия для проведения ими духовно-нравственных и просветительских бесед, совершения треб и богослужений.

4. Содействует выделению и оборудованию в учреждениях, исполняющих наказания, помещений для совершения религиозных обрядов и по рекомендации епархии проводит их оформление.

5. Знакомит священнослужителей с основами уголовно-исполнительного законодательства и Правилами внутреннего распорядка.

6. По заявкам епархии организует на предприятиях исправительных учреждений размещение заказов на изготовление изделий и продукции для реставрируемых и строящихся храмов, религиозной атрибутики.

7. Активизирует работу по публикации в печати для осужденных и сотрудников уголовно-исполнительной системы материалов, подготовленных епархией по наиболее важным вопросам церковной жизни, используя для этого многотиражные газеты для осужденных и другие ведомственные издания.

В статьях данного соглашения была упомянута постоянно действующая комиссия, которая образуется на основе данного соглашения, и в которую входят представители обеих сторон – церковной и государственной. Отметим, что создание подобных комиссий (координационных советов) предусматривается соглашениями, заключенными как на федеральном, так и на региональном уровнях. Целью создания таких органов, как правило, является координация усилий по реализации задач и выполнению обязательств, принятых на себя сторонами в результате заключения соглашений о сотрудничестве.

После общей характеристики государственно-конфессиональных соглашений о сотрудничестве в целях поиска ответов на поставленные нами в статье вопросы необходимо перейти к правовой квалификации данных соглашений.

Сначала дадим общую характеристику административному договору, его определение, виды, а затем, рассмотрев признаки административного договора, сопоставим их с содержанием рассматриваемых соглашений.

Понятие и содержание административного договора раскрывается в ряде работ российских ученых, таких как А.В. Демин[xxii], Д.Н. Бахрах[xxiii], Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Коренева, А.А. Абдурахманова, В.В. Иванова и др[xxiv].

По мнению Д.Н. Бахраха, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. Согласно более полному определению административный договор – это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников[xxv].

А.В. Демин дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права»[xxvi]. Согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права»[xxvii].

Следовательно, административные договоры могут заключаться как между самими государственными властными субъектами между собой, и тогда они называются «внутриаппаратнми», «внутриорганизационными», так и между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями – с другой, тогда они называются «внешними». Согласно данной классификации нас интересует прежде всего вторая разновидность административных договоров, т.е. «внешние» договоры.

Д.Н. Бахрах выделяет следующие разновидности административных договоров: договоры, обеспечивающие государственные нужды; контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве;[xxviii] различного рода концессии и инвестиционные соглашения; договоры о компетенции и др.[xxix]

С учетом краткой общей характеристики административных договоров и указания их основных разновидностей выясним, соответствует ли содержание государственно-конфессиональных соглашений о сотрудничестве основным признакам административного договора.

Безусловно, государственные соглашения о сотрудничестве подпадают под общее определение договора как «волевого соглашения двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это – правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц»[xxx]. Государственно-конфессиональные соглашения заключаются двумя или более сторонами, по свободной, т.е. своей, воле, устанавливают взаимные права и обязанности. Причем важно иметь в виду: несмотря на то, что практически во всех соглашениях содержится норма, согласно которой соглашение может быть расторгнуто по воле любой из сторон, до своего расторжения стороной, его подписавшей, оно является обязательным к исполнению субъектами, подчиненными сторонам и самими сторонами. Так, священнослужители епархий обязаны соблюдать предписания соглашений, равно как и сотрудники государственных учреждений обязаны их исполнять, как норму, санкционированную руководителем их ведомства, обладающим необходимыми для этого полномочиями, в частности, если такое соглашение есть, они не могут не оказывать содействие священнослужителям в рамках, предусмотренных соглашениями. Т.е. для непосредственных участников возникают определенные права и обязанности[xxxi]. Так, клирик Московской епархии, руководствуясь соглашением о сотрудничестве с ГУИНом и благословением правящего архиерея своей епархии, должен выполнять обязанность духовной поддержки нуждающихся в этом заключенных, а директор колонии, например, в соответствии с правилами данного учреждения не имеет права отказать священнику в посещении заключенных и, более того, обязан содействовать организации такого посещения.

Очевидно, что государственно-конфессиональные соглашения относятся к публично-правовым, так как государственные органы, осуществляя исполнительно-распорядительную деятельность, являются субъектами публичного права, ибо действуют в общегосударственных интересах. В свою очередь Церковь, вступая во взаимодействие с исполнительным органом, также становится субъектом публичного права. По содержанию государственно-конфессиональные соглашения также можно считать публично-правовыми, так как и государство, и Церковь действуют в публичных (общественных) интересах. Заключая подобные соглашения, государство решает общегосударственные задачи поддержания и укрепления общественной нравственности, повышения уровня правосознания, гражданственности и патриотизма среди населения. В то же время Церковь, вступая во взаимодействие с государственными структурами, выражает чаяния не отдельных лиц, а всей своей паствы, которую, согласно различным социологическим опросам, составляет большинство населения Российской Федерации. Кроме того, соглашения способствуют реализации конституционного права граждан на свободу совести, т.е. на возможность предоставить всем желающим необходимые условия для удовлетворения имеющихся духовно-религиозных потребностей. Так что церковно-государственный интерес при заключении подобных соглашений следует признать публичным, общественно-значимым.

Здесь надо отметить также, что государственно-конфессиональные соглашения являются публично-, а не гражданско-правовыми и по характеру правового положения его участников. По мнению В.И. Новоселова, отличие публичных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия административного характера, несмотря на то, что он несет определенные обязательства перед своим контрагентом. Для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных[xxxii]. Как известно, государственные органы всегда действуют в рамках своей компетенции. Администрация области, например, вправе распоряжаться своим имуществом, региональные УИНы вправе и в то же время обязаны осуществлять в рамках закона право отбывающих наказание на общение с родными, с духовными лицами. В то же время, добровольно заключая соглашение о сотрудничестве, государственные органы берут на себя определенные более конкретные обязательства, например, по обеспечению конкретных форм содействия представителям религиозных объединений. Здесь, однако, надо отметить, что речь идет не каких-то дополнительных обязанностях, а о конкретизации тех обязательств, которые возложены на соответствующие государственные органы Конституцией и иными законами и подзаконными актами для решения общественно значимых духовно-нравственных задач и реализации конституционного права граждан на свободу совести. Объективно, государственные органы весьма заинтересованы в данных соглашениях и участии Церкви в жизни подведомственных им учреждений, в служении священнослужителей той части паствы, которая состоит из заключенных, инвалидов и др. Почему? Потому, что даже, если руководитель или сотрудник этого органа не до конца осознает необходимости церковного служения в мире, и тем более в таких местах, как тюрьмы или дома призрения, то, по крайней мере, многие точно понимают, что в случае успешного и беспрепятственного церковного служения, компетенция этих государственных органов будет более полно реализована, например, благодаря тому, что верующий заключенный вряд ли устроит бунт или пырнет охранника, а исповедавшийся или причастившийся больной будет намного терпеливее переносить свой недуг, а может и вообще выздороветь.

Теперь перейдем к квалификации государственно-конфессиональных соглашений не просто как договоров, не только как публично-правовых договоров, а именно как административных договоров.

Признаки административного договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов Российской Федерации», «интересов общества» и т.д.). Однако, конкретизируя эти положения, следует отметить, что «предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью администрации»[xxxiii]. Это определение еще раз подтверждает, что государственно-конфессиональные соглашения о сотрудничестве являются именно административными договорами, ибо решение социальных вопросов традиционно входило в  круг интересов Церкви и в равной мере является задачей государства. Именно на стыке социальных интересов Церкви и государства и происходит взаимовыгодное сотрудничество и заключается большое количество соглашений. По утверждению Ю.Н. Старилова, «административно-правовые договоры могут также заключаться и в области действия социального права»[xxxiv].

Административные договоры – это, по мнению А.В. Демина, все публичные договоры, за исключением международных и процессуальных. Кроме того, как отмечает этот же автор, административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют прежде всего нормы административного права[xxxv].

В Российской Федерации, исполнительные органа государственной власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с одной стороны, полномочия органов управления, а с другой – права и обязанности граждан и религиозных объединений во взаимоотношениях с исполнительной властью. Так, например, в преамбуле Соглашения о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г. говорится, что этот документ основывается на Конституции России, действующем законодательстве Российской Федерации, в том числе Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях", Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации, других нормативных актах[xxxvi]. В Договоре о взаимодействии администрации Белгородской области Российской Федерации и Белгородской епархии Русской Православной Церкви в сфере образования от 15 сентября 2001 г. говорится, что он заключен «в объемах, не нарушающих Федеральный закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон Российской Федерации «О свободе совести и о религиозных объединениях»[xxxvii]. В преамбуле к Договору о сотрудничестве между Министерством образования Московской области и Московской епархией Русской Православной Церкви от 22 октября 2002 г. говорится, что он заключен в целях наиболее полного использования возможностей, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об образовании», Федеральными законами "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", "О свободе совести и о религиозных объединениях"[xxxviii]. В соответствии со ст.2 приведенного выше соглашения, в Пермской области его правовую основу составили Конституция России, уставы Пермской области и МКК Пермской области, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», другие законодательные акты[xxxix].

Важно отметить, что административно-правовые договоры заключаются тогда, когда у властных субъектов появляется своеобразный правовой коридор, выражающийся в некоторой свободе действий в рамках своих полномочий и для реализации поставленных государством в лице законодательных и вышестоящих исполнительных органов задач. Когда орган исполнительной власти начинает искать наилучший из возможных путь творческой реализации своих полномочий, использование административно-договорного института приходится очень кстати. В связи с этим, не менее важно понимание административного договора как «особой формы правового опосредования регулятивных отношений, используемой в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы»[xl]. Применительно к государственно-конфессиональному сотрудничеству это выражается в том, что государство в лице, например, органов исполнения наказаний несет обязанность содействовать перевоспитанию и социализации заключенных, с другой стороны, религиозные организации, готовые к сотрудничеству, побуждаются к нему своей пастырской совестью. Тогда государство для реализации своих задач в области нравственности вступает в сотрудничество с религиозными организациями, в то же время связывая себя соглашением определенными дополнительными обязанностями по содействию религиозным объединениям в духовном попечении и воспитании нуждающихся лиц.

Государственно-конфессиональные соглашения о сотрудничестве, используемые в России, по своей природе следует отличать от некоторых видов подобных публичных соглашений, применяемых за рубежом. Российский вариант таких соглашений – в настоящее время это пока, именно и только, административный договор. В мировой практике принято заключение комплексных соглашений между государствами и крупнейшими религиозными общинами, представленными в данных государствах. Зарубежные государственно-конфессиональные соглашения являются публичными договорами, но их правовая природа иногда бывает несколько иная. Большое распространение имеют конкордаты между различными государствами мира и Ватиканом, в которых использованы и международно-правовые, и конституционно-правовые механизмы, в них регулируется целый комплекс правоотношений, в том числе гражданско-правовых, трудовых, финансовых и т.д. Такого конкордата в России пока нет. Те же государственно-конфессиональные соглашения, которые существуют в Российской Федерации, относятся к административному договору, поскольку они соответствуют основным признакам данного вида договоров: заключаются в публичных интересах, одной из сторон в них обязательно выступает орган исполнительной власти, и они направлены на реализацию, с одной стороны, компетенции соответствующего органа исполнительной власти, с другой – на осуществление уставных целей религиозных объединений. В частности, исполнительные органы власти заключают такие соглашения для реализации своих полномочий в социальной сфере, сфере образования, в сфере функционирования уголовно-исполнительной системы для реализации прав заключенных на свободу совести, и в некоторых других сферах общественных отношений. Возможно, заключение публичного конкордата Российской Федерации, как субъекта права, с Русской Православной Церковью, позволило бы завершить в определенной степени процесс формирования правовой базы церковно-государственных взаимоотношений, могло бы вывести регулирование государственно-конфессиональных отношений на новый правовой уровень. Но это пока только вопрос для общественной дискуссии.

Таким образом, мы пришли к выводу, что государственно- конфессиональные соглашения о сотрудничестве, заключенные в Российской Федерации, являются одной из разновидностей публичного договора и их следует квалифицировать как административный договор. Говоря о месте договорной формы в осуществлении государством конфессиональной политики, следует отметить, что современные исследователи административного договора отмечают важную роль договорного начала в управленческой деятельности государства. Так, Ю.Н. Старилов пишет: «Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях»[xli]. Он также пишет, что на современном этапе требуется глубокая реформа административного права, пересмотр сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических реалий теоретических догм…[xlii], отмечая при этом важность использования административного договора как важнейшего института административного права, давно использующегося в управленческой практике зарубежных стран. Применительно к одной из разновидностей административного договора – государственно-конфессиональным соглашениям о сотрудничестве, это означает необходимость сохранения государством сложившейся тенденции применения договорной формы во взаимодействии с религиозными объединениями в тех областях, которые представляют взаимный интерес государства и традиционных конфессий России.

В связи с этим надо отметить, что государственно-конфессиональные соглашения о сотрудничестве как разновидность административного договора являются наиболее адекватной формой государственного управления в сфере взаимодействия государства с религиозными объединениями, поскольку позволяют и государству, и религиозным объединениям согласовывать свои действия в решении общих задач, лежащих в плоскости духовно-нравственного воспитания населения, социального и культурного служения. Для детализации взаимодействия государственных органов и религиозных общин такие соглашения являются очень удобной формой административно-правового регулирования, с помощью которой возможно решить актуальные проблемы, возникающие в конкретной сфере государственно-конфессиональных отношений, предусмотрев подробное регулирование именно тех вопросов, которые имеют существенное значение в конкретном случае, но детальное регулирование которых не предусмотрено законодательством. Заключая данные соглашения, органы власти, в частности, детализируют порядок обеспечения гарантий священнослужителям, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления пастырского служения в учреждениях (больницы, учреждения исполнения наказаний и т.п.), находящихся в ведении государства или, если брать шире – и муниципалитетов. Государственно-конфессиональные договоры удобно решают и иные организационные вопросы.